Han transcurrido 20 años desde que la COPRI, predecesora de Proinversión, llevó adelante el proceso de privatización -con concesión de telecomunicaciones incluida- de la Compañía de Teléfonos del Perú (CTP). En 1996 se forma Promcepri para especializarse en la tarea de concesiones y la primera que adjudicó fue la Línea de Transmisión Eléctrica Mantaro-Socabaya, uno de los proyectos emblemáticos por ser el primero como concesión desde la institución promotora.

A finales de la década de los 90 se inicia el proceso de concesión de la primera carretera, la Red Vial Nº 5, y el aeropuerto Jorge Chávez, entre otros. Luego, en el gobierno de Alejandro Toledo, se impulsa fuertemente las concesiones, como las redes viales del IIRSA Norte,  en un eje de casi 1,000 km. concesionados, así como los 2,500 km. del IIRSA Sur, con más de 1,000 km. de obra nueva. También se concesiona Muelle Sur del Callao y proyectos mineros, como Las Bambas, Bayóvar, entre otros.

En el segundo gobierno de Alan García empieza a decaer la prioridad gubernamental sobre Proinversión, lo que mermó su liderazgo en el desarrollo de los contratos de concesión. García impulsó la inversión pública y desarrolló muy pocas concesiones de envergadura. Esta realidad se pudo observar en el caso del Tren Eléctrico, donde la infraestructura se hizo por obra pública y la concesión fue de operación y mantenimiento, incluyendo suministro de trenes. La ausencia de prioridad política impidió el desarrollo del impulso de inversiones por APP. Lo más perjudicial fue que la imagen de Proinversión se vio afectada, lo que restaba efectividad a sus acciones.

En la actualidad observamos que la prioridad política ha regresado a Proinversión y sus efectos son notorios, ya que se están desarrollando proyectos importantes. El renacimiento de las concesiones tiene ahora un proyecto bandera, la Línea 2 del Metro de Lima (incluido el ramal que va hacia el aeropuerto Jorge Chávez, de la Línea 4), donde se invertirán más de 5 mil millones de dólares. Asimismo, figuran Chavimochic y se está relanzando otros proyectos, como el aeropuerto de Chincheros (Cusco).

Entre los grandes temas polémicos están los plazos de los procesos ya que muchos se preguntan ¿por qué los tiempos son más extensos que los que había antes? La respuesta es que han variado las estrategias de visualizar el desarrollo de un proyecto que podríamos resumir en dos puntos: (i) la reducción del concepto de proyectos integrales; y (ii) los excesivos controles sobre las etapas del proceso.

La concesión de la Línea Mantaro-Socabaya grafica el concepto de proyectos integrales. El concurso se sustentó en la exigencia de una capacidad para la línea de 300 MW para 640 km. aproximadamente, con los índices de servicio de calidad, continuidad y eficiencia del servicio de transmisión, con las respectivas penalidades en caso de incumplimiento de los compromisos contractuales. Se hizo de la manera más fácil posible, en un ambiente donde no se conocía un contrato de concesión de Líneas de Transmisión, convirtiéndose así en un ejemplo que utilizaron las multilaterales como buena práctica. No se exigió ninguna tecnología (los postores presentaron LLTT en corriente continua, otros en corriente alterna). Era un concurso enfocado al servicio, no a la obra, por lo mismo se logra un escenario importante: el Estado logra trasladar el riesgo de diseño al postor ganador, a la espera que cumpla con los índices de servicio.

Este esquema ha permitido bajar los costos referenciales del Estado en un 40% (el Estado presupuestó la LLTT en U$ 320 millones y resultó en US$ 178 millones). Este era el beneficio de un sistema donde se deja a manos de los privados los procesos de optimización tecnológica.

Ahora, hay cada vez una mayor tendencia a controlar el diseño de la obra, evitando así el mayor aporte privado, lo cual puede desembocar en una peligrosa tendencia a manejar las APP con lógica de inversión pública. Las obras planteadas como obra pública no generan optimizaciones y su costo mínimo es del estudio. Claro que el Estado debería cuidar que aquello que le proponen sea posible de realizar para evitar problemas futuros de promesas de servicio que no se cumplen.

Por otro lado, la tendencia del Estado es reglamentar todos los procesos para evitar problemas de promover una inversión sobredimensionada o innecesaria; y también para reducir las posibilidades de corrupción. La historia demuestra que en inversión pública no se logra controlar ambos factores, porque no se enfoca en el resultado sino en el proceso.

Mientras se cumpla con todos los plazos establecidos, que cueste más de lo necesario, menos de lo prioritario o con sobrecostos del proceso, no resulta importante. Al recibir las opiniones de reguladores, organismos de control, de los sectores y diferentes actores, el proceso se está convirtiendo en lento. Ahora es momento de lo que se pensó hace más de 5 años, en la estandarización de los contratos de modo que solo se modifique algunas cláusulas propias de cada proyecto, las económicas, las financieras y los índices de servicio.

Por otro lado, en el tiempo las necesidades de inversión se están multiplicando y, por lo tanto, se necesita tener mecanismos de descentralización de las decisiones y multiplicar los esfuerzos de Proinversión a niveles de los sectores, regiones y municipalidades. Esta delegación de las decisiones de inversión que es común en inversión pública resulta ahora importante en inversión mediante APP.

Los proyectos de Proinversión deberían ser los de envergadura, pero existen tantas necesidades de inversión que podrían ser canalizados por los diferentes gobiernos nacionales y subnacionales con la misma flexibilidad que se hace en la inversión pública. Debemos generar Proinversión por regiones o por un conjunto de regiones, pero que estén cerca de las necesidades de inversión, donde se potencie el trabajo en forma descentralizada. Hay mucho que hacer y donde el personal de Proinversión podría replicar, capacitar y organizar las oficinas de promoción de la inversión privada de las regiones.

¿Coincide con el profesor Bravo sobre la necesidad de crear agencias de promoción de inversiones en las regiones?

Esta entrada contiene un artículo de:

Sergio Bravo

Ingeniero Mecánico de profesión, Magister en Administración, ESAN y Estudios doctorales en ESADE-ESAN. Ha sido viceministro de Transportes, presidente de los Comités Especiales de Promoción de la Inversión Privada de Infraestructura y Servicios Públicos (CEPRIS) y de Activos y Empresas del Estado.

Profesor de la Maestría en Gestión Pública de ESAN y blogger de Conexión ESAN.