El 28 de julio, la Presidenta de la República anunció la creación del Ministerio de la Infraestructura como la solución para garantizar de manera efectiva la rectoría, la planificación, el diseño, la ejecución y la operación de la infraestructura pública para los tres niveles de gobierno. ¿Será ésta la verdadera solución para mejorar la infraestructura de los servicios públicos de salud?

Evolución de la salud en el Perú 

El objetivo de la inversión en infraestructura pública de salud es que la población acceda de manera oportuna a una oferta de servicios públicos de calidad para  resolver  sus problemas  prioritarios de salud, principalmente los relacionados con enfermedades crónicas (diabetes, hipertensión, depresión o cáncer). Así, la proporción de población saludable se mantendría o incrementaría. 

Sin embargo, las estadísticas oficiales  muestran que, en el periodo 2016-2023,  el porcentaje de la población general con problemas de salud crónicos se elevó de  38.2 % al 44.6 %, teniendo en cuenta que, en ese mismo periodo, la población del país aumentó de 30.4 millones a 33.7 millones. Ello concuerda con el incremento del total de años de vida saludable perdidos (Avisas) entre los años 2016 a 2019, debido sobre todo, a enfermedades crónicas, y que probablemente siga al alza.

Esta situación se explica en gran parte por el hecho que la brecha en infraestructura pública para salud continúa siendo significativa, producto de los siguientes factores.

El ciclo de inversión para la infraestructura

En el marco del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones (Invierte.pe) y la Ley de Contrataciones del Estado, el ciclo de inversión para servicios  públicos de salud  para la atención de problemas de baja o mediana complejidad no debería durar más de tres años, desde su planeamiento hasta el inicio de su funcionamiento. En esa línea, el éxito en el desempeño de los gestores de inversión en infraestructura pública en salud debería medirse como mínimo en ese periodo.

No obstante, es conocido por todos que la duración de este ciclo se extiende a cinco o más años e incluye el recambio frecuente de los gestores a razón de dos o tres por año. Ejemplos son el Programa Nacional de Inversiones en Salud (Pronis) y el Programa de Creación de Redes Integradas de Salud (PCRIS), pertenecientes al Ministerio de Salud (Minsa). Durante el período 2019-2023, ambos padecieron cambios de gestión con doce y nueve coordinadores generales, respectivamente, en paralelo a las trece gestiones ministeriales del Minsa.

Ejecución de la inversión pública en salud

En el 2019, el presupuesto institucional modificado (PIM) anual para proyectos en salud en el Perú fue cercano a S/3385 millones y en el 2023,  ascendió a S/5183 millones, un aumento superior al 50 %. En el período 2019-2023 se acumuló S/22 216 millones, sin embargo, se dejó S/7490 millones (33.7 %) sin usar, es decir S/.222.10 no-ejecutados per cápita. De este monto no ejecutado, el 60 % fue responsabilidad exclusiva de los Gobiernos regionales (Gores) y el 40 % restante, compartida entre el Gobierno nacional y los Gobiernos locales.

Por lo tanto,  se evidencia  una incapacidad de ejecución, sobre todo regional. Destacan los casos de los Gores de Arequipa, Ayacucho, Cajamarca, Cusco, Piura y Puno, que sumados son responsables de más de la mitad del monto total no ejecutado por los 25 Gores en el país. 

Cuadro 1: Presupuesto institucional modificado (PIM) para proyectos de salud en Gobiernos regionales del Perú durante el periodo 2019-2023

En el caso del Gobierno nacional, para la ejecución del PIM acumulado en el periodo 2019-2023, participaron los sectores de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), Salud (Minsa) y otros (Defensa, Interior, etc.), con los siguientes resultados:

Cuadro 2: Presupuesto institucional modificado (PIM) para proyectos de salud en el Gobierno nacional del Perú durante el periodo 2019-2023

La ARCC/PCM, que no es propia del sector salud, fue la más efectiva en la ejecución y ejecutó casi el doble del monto ejecutado por el Pronis, que es la entidad especializada del Minsa para gestionar la inversión pública en ese sector. Un factor que parece estar relacionado es el número de gestiones en el período: cuatro en la ARCC frente a doce en el Pronis, es decir, a más cambios de gestión, menor ejecución

Sustento de la creación del nuevo ministerio

Con una limitada disponibilidad de recursos humanos especializados en la gestión de inversiones para servicios públicos, su concentración pareciera adecuada. Además, su organización y funcionamiento deben regirse bajo un sistema meritocrático, en el que se respeten los plazos adecuados de gestión y se garantice su autonomía. 

Esta condición es imprescindible, sea cual fuere el espíritu del proyecto de ley para la creación del citado ministerio. No obstante, si bien se señala que su alcance será para los 3 niveles de gobierno,  para su conformación solo se propone fusionar entidades del gobierno nacional. Ello no representaría una solución verdadera a la incapacidad de ejecución de proyectos en salud por parte de los Gores.

El fundamento técnico de la creación del nuevo ministerio se basa en el análisis del semestre enero-junio del 2024, en comparación con el mismo periodo del 2023, evaluando las inversiones en general, sin sectorizarlas y tomando en consideración indicadores como, por ejemplo:  la pérdida de la vigencia de sus viabilidades/aprobaciones, la cantidad de viabilidades/aprobaciones realizadas, entre otros.  Todo ello sin correlación con la ejecución de los montos de inversión ni con los resultados específicos, por ejemplo, en la salud de la población.

Impacto real en la inversión en infraestructura de salud

Los factores presentados como sustento técnico de la creación de esta nueva entidad, muy probablemente para el caso de salud, pueden explicarse por las siguientes causas reales: 

• La incapacidad para ejecutar el presupuesto disponible para estas inversiones, sobre todo a nivel regional. 
• Los cambios frecuentes de las gestiones y, por ende, los cambios en las prioridades de inversión.
• La corrupción en sus diversas formas. 
• Una combinación de las anteriores

Estas son las causas que afectan la gestión de la inversión pública en salud y que impiden la mejora de la situación de salud de las personas, y no necesariamente se solucionarán con un nuevo ministerio. 

Para lograrlo, es indispensable la decisión política sostenida para i) la designación responsable de funcionarios competentes y capacitados en la gestión de las diversas modalidades de inversión en infraestructura pública de salud, ii) el compromiso de garantizar su continuidad, así como de las políticas y prioridades de inversión en salud, incluyendo la inversión para la transformación digital en salud, y iii) un mayor control de la corrupción (micro y macro) en salud. ¿Crees que el nuevo ministerio será efectivo para revertir esta problemática? Déjanos tu opinión. 

Aprende más con los programas del área de salud que ESAN tiene para ti.