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La inversión en infraestructura que no promueve el MEF (Parte I)
La inversión en infraestructura que no promueve el MEF (Parte I)
La inversión privada en infraestructura viene cayendo, el financiamiento de obras por impuestos también y, por si fuera poco, la obra pública no despega. ¿Qué explica, entonces, las últimas leyes promovidas por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) que desalientan el crecimiento en estas inversiones? Es una incógnita que muchos no logramos responder.
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Las políticas estatales en inversión privada
Es aceptado por todos que la inversión privada en infraestructura genera desarrollo, calidad de vida y trabajo. No obstante, pocos se percatan que, a su vez, es necesaria para acompañar el desarrollo y la competitividad, tal como lo demuestra un estudio del Banco Mundial. La investigación señala que por cada 1 % de crecimiento del producto bruto interno, los países en Latinoamérica requieren incrementar también en 1 % la inversión en infraestructura pública.
Por lo tanto, si nuestros políticos ofrecen un crecimiento del 6 % en la economía peruana, la promesa debería ir de la mano de un plan de inversión en infraestructura de cerca de 15 000 000 de dólares. No obstante, eso no parece tenerlo claro nadie, tampoco el MEF. Desde hace unos cuatro años, ha venido implementando cambios a los exitosos modelos de las Asociaciones Público Privadas (APP) y obras por impuestos. Estos han llevado la inversión privada a una caída libre, como puede verse en el siguiente gráfico:
Esta nueva visión del MEF se inició en el 2013 y ha llevado a sobrerregular los procesos y cambiar la institucionalidad del sistema. Con ello, el ministerio se ha convertido -sin tener la especialización- en el ente rector de los procesos de evaluación, promoción y adjudicación de APP. Es decir, se modificó lo que ya funcionaba bien y, paradójicamente, se descuidó la fase que se necesitaba agilizar, la ejecución de los proyectos. Los resultados saltan a la vista: hoy, las adjudicaciones se han reducido en unas 5 veces, ProInversión sigue promoviendo los mismos proyectos de antaño y los últimos proyectos adjudicados están trabados.
El panorama de la inversión en obras por impuestos
Este tampoco es alentador. En el primer semestre del 2018, esta ha retrocedido un 60 %, según advierte Comex. Por otro lado, si bien pareciera que la obra pública está repuntando respecto al pésimo año pasado -afectado por el Fenómeno El Niño-, observando la variación de la tasa de crecimiento anual, vemos nuevamente una caída1.
Una visión hacia la obra pública
Ante el decrecimiento de la inversión privada, muchos hubieran supuesto que el Estado iba a cubrir el vacío a través de la obra pública. No obstante, esta se ha mantenido en niveles de menos de 4.5 % del PBI y decayendo, como lo muestra el siguiente cuadro2:
Lo curioso y decepcionante es que en estos tres años ha habido dos oportunidades inmejorables y lastimosamente desperdiciadas para que el MEF presente mejoras al sistema. Estas corresponden a las dos delegaciones de facultades legislativas que han tenido las gestiones de los presidentes Vizcarra y Kuczynski.
En lugar de retomar la visión exitosa de quinquenios anteriores, que acompañaron y promovieron el desarrollo, y enfocarse en analizar cómo generar un marco que destrabe el desarrollo de los proyectos, el MEF prefirió optar por el camino sencillo. Es decir, decidió realizar análisis de oficina, reinventando o ajustando normas que siguen profundizando los desincentivos a la inversión.
Tal es la falta de capacidad de enmienda que, en los últimos días, el MEF acaba de lograr la aprobación de dos Decretos Legislativos en el Congreso que consolidan su poder como ente rector en inversión privada. Esta decisión fue tomada en contra de la mayoritaria opinión de gremios privados, constructores, abogados, inversionistas e incluso de algunos funcionarios públicos, y augura que el triste status quo se mantendrá en los próximos años.
La verdadera causa del problema
Una interesante perspectiva para rebatir cualquiera de las últimas propuestas del MEF sobre el marco normativo de las APP es lo siguiente. Si hay una dificultad en el Perú, esta no se encuentra en las etapas de evaluación, promoción y adjudicación de APP, sino en la fase de ejecución de los contratos, en la que no se ha generado propuestas de mejora.
Esta falta de propuestas parece ignorar algo crudo y concreto. Como país, no hemos estado a la altura de afrontar los compromisos de saneamiento físico legal, expropiaciones, levantamiento de interferencias, aprobación de expedientes técnicos, emisión de autorizaciones y licencias. Todo ello conforma la principal fuente de las adendas a los contratos de concesión y constituye la razón que las APP recientemente adjudicadas sigan teniendo serias dificultades de ejecución.
Algunos opinarían que los autores de tantas modificaciones no han regulado sobre cómo destrabar la ejecución de los contratos de APP porque los saca de su zona de comodidad. En otras palabras, los obliga a asistir a eventos, conversatorios de expertos, cursos, estatus, etc., para enfrentar la situación y solucionar las dificultades de propiedades y financiamiento, la facilitación de aprobación de expedientes, entre otros aspectos. Por el contrario, considero que es un problema de desconocimiento al legislar.
No nos podemos quedar exclusivamente en las críticas. Por el contrario, debemos proponer estrategias para retomar la senda del éxito en adjudicaciones y mejorar la eficacia en la ejecución de los proyectos. Desde mi punto de vista, bastaría con implementar algunos ajustes normativos e institucionales, que desarrollaremos en un siguiente artículo.
1. Apoyo, elaboración propia.
2.Apoyo, elaboración propia.
Fuentes:
Lucioni, Luis. La inversión para la provisión de servicios públicos y su financiamiento en América Latina y el Caribe: evolución reciente, situación actual y políticas. CEPAL: Santiago de Chile, 2004. https://core.ac.uk/download/pdf/38672901.pdf
Gestión. "Inversión ejecutada por OxI retrocedió en 60% en el primer semestre del año, advierte Comex". https://gestion.pe/economia/inversion-ejecutada-oxi-retrocedio-60-primer-semestre-ano-advierte-comex-239932
Ingeniero Civil de la Pontificia Universidad Católica del Perú y Magister con Mención en Finanzas de la Universidad ESAN. Es consultor internacional en Alianzas Público-Privadas (APPs) y miembro titular designado de la Comisión Arbitral de la concesión Autopista Escuintla-Puerto Quetzal (Guatemala). Como Gerente de Negocios del Banco de Desarrollo del Perú-COFIDE, lidera los departamentos de Financiamiento de Infraestructura, Intermediación, Negocios Fiduciarios y Estructuración. Es profesor de Gestión y Estructuración de APPs en ESAN Graduate School of Business. Ha sido docente de Gestión de Proyectos Inmobiliarios en la Escuela de Posgrado de la Universidad Nacional de Ingeniería y de Estructuración de APPsy Obras por Impuestos en la Escuela de la Contraloría General. Es miembro de la International Society of Public Private Partnerships Sciences.
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