Han pasado 20 años desde el inicio del desarrollo institucional de las Asociaciones Público Privadas (APP) en el Perú. La emisión del Decreto Legislativo n° 839 de 1996 fue la partida de nacimiento de la Comisión de Promoción de Concesiones Privadas (PROMCEPRI), que tuvo como primer director ejecutivo a Pedro Sánchez y como primer Comité Especial de Promoción de la Inversión Privada (CEPRI) a Juan Carlos Liu, Rómulo Assereto, Luis Ortigas y al autor de este artículo. El comité estaba encargado de la Promoción de la Concesión de la Línea de Transmisión Mantaro-Socabaya, línea de interconexión entre el Sistema Eléctrico Centro - Norte y el Sistema Eléctrico Sur.

Las primeras APP

En ese momento el impulso de las concesiones, las primeras APP, no tenía como sustento razones fiscales o de endeudamiento, que para algunos ahora es importante, razones como  la generación de un espacio fiscal para canalizar inversiones a otros sectores o tener la posibilidad de evitar el cómputo de la deuda correspondiente a la inversión. Los funcionarios que impulsaron estos procesos estaban a favor de la reforma del Estado, un cambio disruptivo en la visión de la gestión pública del país donde se redefinía el papel del Estado y de las empresas privadas en la provisión de servicios públicos.

El desarrollo de las APP complementó el proceso de reforma del Estado iniciado con los procesos de privatización de las empresas públicas. Así, en el sector eléctrico surgieron operadores privados como la Empresa de Generación Termoeléctrica Ventanilla (ETEVENSA), y las dos distribuidoras eléctricas de Lima, ahora denominadas Enel Distribución Perú y Luz del Sur, entre otras. Se configuró un escenario con una notable presencia de empresas privadas en la provisión del servicio de electricidad,  de manera similar a lo que sucedió en el sector de la telefonía con la adquisición de la Compañía Peruana de Teléfonos por parte de Telefónica de España.

El desarrollo de las APP complementó el proceso de reforma del Estado iniciado con los procesos de privatización de las empresas públicas.

Esta trascendental reforma en la gestión pública tenía como objetivo concentrar las actividades del Estado en la dirección del funcionamiento de los servicios públicos y la operación en el sector privado. El Estado se concentraría en la emisión y perfeccionamiento de normas que regularan el funcionamiento de los servicios públicos, al establecer condiciones de inversión y operación para lograr los niveles adecuados de calidad, eficiencia y continuidad de tales servicios. Por esta razón, en el sector eléctrico se emitió la Ley de Concesiones Eléctricas (Decreto Ley N° 25844),  que busca normar las actividades del servicio eléctrico (generación, transmisión y distribución) para definir así las políticas tarifarias y de operación que serían consolidadas en las normas de calidad.

Pero se hizo más, se visualizó que el Estado debía ser protagonista en la promoción de las inversiones. Por esta razón se formó la Comisión de Promoción de la Inversión Privada (COPRI) y las Agencias de Promoción de la Inversión Privada (Promcepri), que luego se fusionaron y pasaron a denominarse Agencia de Promoción dela Inversión Privada (ProInversión).

 Además, se definió que el Estado debía supervisar el desarrollo de las inversiones y controlar el cumplimiento de los indicadores de servicio. Con este objetivo trazado se crearon  organismos de supervisión de la inversión privada y control de la calidad del servicio como el Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería (Osinergmin) y el Organismo Supervisor de la Inversión Privada en Telecomunicaciones (Osiptel), y posteriormente el Organismo Supervisor de la Inversión en Infraestructura de Transporte de Uso Público (Ositran) y la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (Sunass).

Bajo este contexto de reforma se iniciaron las concesiones: las primeras APP. Por ese entonces, la transmisión eléctrica permanecía bajo el control del Estado, por lo que la concesión de la Línea de Transmisión Mantaro - Socabaya es importante, ya que inicia el proceso de traslado de la operación de la transmisión al sector privado, que en la actualidad significa cerca del 100 %.

Como se ve, las APP formaron parte de una apuesta en la década del 90 de la reforma del Estado y de una nueva visión de la gestión pública no sustentada en una perspectiva financiera o fiscal por parte del Estado. Se puede demostrar las enormes ventajas fiscales y de competitividad que nos brinda el desarrollo de esta modalidad de inversión.

APP autofinanciadas

Es posible que se argumente que en un inicio fue común la creación de APP autofinanciadas por lo que no hubo necesidad de reflexionar sobre los espacios fiscales o los cómputos de deuda. La afirmación es cierta pues las APP autofinanciadas proporcionan ventajas fiscales donde el Estado obtiene recursos sin realizar inversiones y evitan así el endeudamiento de este. También, las APP cofinanciadas cuentas con ventajas fiscales y en términos de la asunción de deuda, es decir, se debe evaluar una APP por sus virtudes en la elevación de la competitividad del país, del sostenimiento de la infraestructura y de la calidad del servicio público.

Sería pertinente preguntarse y comparar las APP cofinanciadas frente a su alternativa: las inversiones mediante la Ley de Contrataciones del Estado (LCE). En este punto es bueno aclarar que el Estado tiene dos alternativas principales para hacer una obra pública: la Ley n° 30225 (LCE) o el Decreto Legislativo n° 1224 (Decreto Legislativo del Marco de Promoción de la Inversión Privada mediante Asociaciones Público-Privadas y Proyectos en Activos).

Algunos analistas e incluso especialistas confunden al enunciar que la obra construida a través de un contrato APP es diferente a una obra pública, afirmación equivocada, ya que con ambas normas se construye una obra pública que será finalmente del Estado, de propiedad pública. Lo que diferencia a ambas modalidades es el impacto en la competitividad del país y la sostenibilidad de la infraestructura.

Obras públicas y la Ley de Contrataciones del Estado

A continuación algunas diferencias que no se consideran al hacer un estudio de valor por dinero, con lo cual se podrá conocer la mejor estrategia para desarrollar infraestructura. Al suponer que se ejecuta una obra pública de 200 000 000 de dólares mediante la LCE, cabría preguntarse: 

1. ¿Puede la obra pública construida mediante la LCE asegurar que el activo mantenga su valor en el tiempo; es decir, que tenga un valor similar en 20 o 30 años?

Una obra pública construida mediante APP tiene como condición sustancial que sea mantenida por el periodo de la concesión mediante las actividades de mantenimiento rutinario y periódico. El operador privado se encarga de que al final de la concesión, la infraestructura cumpla con los niveles de servicio definidos al inicio del contrato APP. 

2. ¿Puede la obra pública construida mediante la LCE asegurar recursos que ayuden a financiar la inversión requerida o el sostenimiento?

El financiamiento de una obra pública construida mediante APP obliga a los estructuradores a identificar fuentes de repago de las inversiones y/o de la operación. Los ingresos por las tarifas, por más bajos que puedan ser, contribuyen a la economía del proyecto suponiendo por ejemplo una menor deuda. 

3. ¿Puede la obra pública construida por la LCE asegurar el cumplimiento de indicadores de servicio en la operación?

Un contrato APP se estructura fundamentalmente pensando en la calidad, continuidad y eficiencia del servicio público, por ello, se generan indicadores a ser controlados bajo supervisión del Estado. Se contemplan aspectos relacionados al servicio y no solamente de la obra, por lo que se desarrolla una cultura por parte de los usuarios y del Estado referida a que lo importante en un servicio público es que sea brindado con calidad.

Se podría hacer un listado más largo, pero es suficiente para que quienes modelan la metodología del valor por dinero puedan considerar cómo incorporar estas variables en su análisis. Es previsible que la conclusión será que las obras públicas construidas a través de contratos APP son muy superiores a las desarrolladas mediante contratos enmarcados en la LCE entonces, ¿por qué es tan difícil hacer APP, considerando que las obras bajo la LCE no tienen las mismas exigencias burocráticas?